【深度】土地“双集中”谢幕

界面新闻记者 | 王婷婷

界面新闻编辑 | 李慎

土地市场是房地产市场的晴雨表，其冷暖牵动着各方神经。

2025年以来，全国多地土拍热度回升，北京、上海、杭州等热点城市优质地块频现高溢价成交，部分地块甚至触顶摇号。

这期间，各城市的地价不断被刷新。就在近日，成都高新桂溪街道64亩纯住宅地块被摆上拍卖桌，现场经过130余轮激烈竞争，招商蛇口以总价约27亿元、溢价率70.4%拍出，楼面价高达31700元/平方米，成为成都首个楼面价突破3万元的住宅地块。

业内认为，截至目前，旧库存消化接近尾声，民企拿地热情增高，土地市场开始触底，从源头上带动下游商品房市场企稳，改善型需求崛起更夯实了这一良性循环。可以说，土拍市场的升温，将有力带动楼市预期，市场“止跌回稳”有望。

这是近两年整个房地产最关心的事。但在这之前，2020年及2021年，房地产的目标是抑制过热，而且为了遏制当时火热的土地市场，稳定房价预期，土地“双集中”政策也曾“流行一时”。

2021年，楼市热度居高不下，一、二线城市新房成交价格上涨速度明显快于三、四线城市。与此同时，在常态化供地模式下，房企保证土储竞相拿地，地价持续上涨，房企成本不断提高，利润空间被压缩。



住宅用地“两集中”政策，即集中发布出让公告、集中组织出让活动应时而来。

“该政策在短期内对土地市场降温起到了立竿见影的效果，随后房地产行业进入深度调整期，市场供需关系发生根本性改变，过去高杠杆、高周转的开发模式难以为继，房企拿地更加理性。”

一民营房企内部人士向界面新闻表示，在此背景下，“双集中”政策已经完成其历史使命，自然而然地退出历史舞台。现在，全国土地市场又回到了常态化状态，各地可根据自身市场情况进行调整，如增加优质地块供应、优化出让条件等。

“从双集中到因城施策，土地市场调控政策等转变，是政府根据市场变化，灵活调整调控方式的体现，体现政府促进房地产市场平稳健康发展的决心。”业内人士指出。

从“房住不炒”到“止跌回稳”

四年前的这时候，楼市火热开局，开发商正在为各地集中供应的土地，四处筹钱。22个热点城市，每个城市一年最多只有两到三次土拍，机不可失，时不再来。

2021年2月26日，自然资源部要求22个试点城市实施住宅用地“两集中”政策，且 2021 年发布住宅用地公告不能超过3次。实施“两集中”土地出让制度的22个重点城市，除包含北上广深4个一线城市外，还有南京、苏州、杭州、厦门、福州、重庆、成都、武汉等 18 个二线城市。

这对开发商来说，不仅意味着资金压力加大（需要集中支付土地款、融资成本上升），其拿地策略、开发节奏都要有所调整。

一名民营房企投拓人士告诉界面新闻，2021年是他们最忙碌的时候，忙着进行市场研究、地块分析、价格成本和收益测算、竞拍策略研究、确定融资计划和合作模式、概念方案设计、风险评估等。“因为都集中了，根本忙不过来。”

明源不动产研究院首席研究员艾振强向界面新闻表示，当时针对房地产行业的总基调是“房主不炒”，出台这个政策的初衷是希望通过此举规范地方政府供地行为，减少土地市场非理性竞争，平抑土地市场过热，同时优化整个市场参赛选手的结构。

中指研究院数据显示，2020全年住宅用地成交宗数29903宗，同比增加10%；成交规划建面24亿平方米，同比增加12.1%；成交楼面均价为2841元/平方米，同比上涨 6.2%，土地市场热度明显高于2019年。

土地市场热度的走高刺激了购房需求释放，新房成交热度随之上升。

2020年，32家重点房企销售金额为41245.36亿元，相较于2019年的 37307.52 亿元，同比增加10.6%，销售楼面均价由2019年的17261元/平方米上涨为18313元/平方米，同比上涨6.1%，楼市保持较高活力。

而且，在2019-2020年，32家重点房企在二线、三、四线城市的销售均价整体有所上涨，同比涨幅分别为7.2%、4.7%，房价继续上升的趋势较强。

进入2021年，房地产市场热度不减，前5月住宅商品房累计销售面积同比增长近40%，成交金额同比涨幅高达57%，令房价上涨预期强烈。

为了落实“房住不炒”定位，政府需要从土地供应端着手，建立房地产调控的长效机制。最终，土地“双集中”政策通过改变土地供应方式和节奏，对抑制楼市起到了重要作用。

土地“双集中”执行不久，行业环境发生变化，房地产市场的主要矛盾正从过去的“过热”转向“过冷”，稳定市场预期、防范化解风险成为当务之急。

自2021年下半年以来，房地产市场进入深度调整期，延续至今。到2022年，全年商品房销售面积共11.46亿平方米，累计同比下降27%，销售金额共11.67万亿元，累计同比下降28%。

市场下行压力增大，土地供应也要随之而变。据界面新闻了解，2022年大部分城市根据市场供需调整了供地节奏，增加供应批次。

截至2022年底，已有北京、成都、福州、广州、合肥等13个城市完成了第四批集中土拍，杭州、南京、苏州、无锡等 4 个城市发布了第五批集中供地公告，武汉则完成了第六批集中土拍。

除此以外，长沙市土地推介平台发布公告不再按照年度批次推介土地，更改为年度常态化持续更新推介。业内预测，多批次的集中供应土地制有希望成为长期导向。

自此，土地“双集中”渐渐淡出视野。

近两年，行业调整延续，土地市场依然未全面回暖，各城市采取了更灵活、精准的调控方式出让。很快，在市场环境逐渐改善的背景下，市场信心有所恢复，热点城市土拍热度显著提升，流拍率下降，底价成交现象减少。

“双集中”政策已完成其历史使命，现在，“因城施策”的土地出让方式，开始在房地产市场“止跌回稳”中担当重任。

“双集中”的得与失

两年多过去，曾经轰轰烈烈的集中供地，如今已回归常态化出让，这场覆盖全国22个热点城市的调控政策，究竟为何悄然离场？它的谢幕又为今天的房地产行业留下哪些启示？

“当时出这个政策时，市场还处于上行期，局部甚至还处于比较过热的状态，政策目标是让市场回归更加理性。”

艾振强向界面新闻分析，2021年下半年，随着一些民营房企陆续面临流动性困难，市场开始降温，土地流拍率快速攀升，甚至需要城投下场“托底”拿地，当初政策发力的基础已逐渐削弱，自然也就没有存在的必要了，至少需要优化。

“所以，2023年各地的土拍政策调整为增加批次、减少单次供应量的优化模式。”艾振强指出。

据界面新闻了解，在2021年首次“两集中”土拍过程中，房企拿地的积极性普遍较高。

截至2021年6月底，22城第一批集中供地全部出让结束，成交土地出让金10671亿元，成交建筑面积11145万平方米，拿地企业超400家。

从拿地面积上来看，全国化民企、市场化国/央企、地方民企拿地占比位于前列，分别为29.9%、27.4%、19.0%，民企整体拿地势头较强。同时，头部房企优势明显，对中小房企有挤出效应。

但在这之后，房企受资金压力倍增，拿地意愿和能力有所下降，集中出让市场转冷明显，土地成交面积和金额均缩水，成交溢价率降至低位，流拍率升高。

中指研究院数据显示，22城2021年二、三批次土地成交金额分别为6441、5940亿元，土地成交面积为7208、6314万平方米，溢价率持续降至4.0%、2.6%，流拍率分别升至 8.8%、14.8%。

一名民营房企投资人士告诉界面新闻，“两集中”政策之前，供地节奏相对平缓，如果开发商每个月有50亿元左右的融资或者能够准备50亿元资金，是可以支撑拿地的。但“两集中”之后，可能一次备齐的资金要从原来50亿元增加到200亿元，甚至300亿元，才能保证拿到地。

“这就相当于我要提前融很多钱去扩大我的资金池，其实变相会让开发商在借贷市场融更贵的钱，大家争相去抢融资额度，那融资成本就会变高，后面的集中偿付压力也会非常大。”上述民营房企投资人士表示。

所以到2022年，房地产行业整体景气度持续下行，尽管各地不断优化土拍规则，房企的参与热情并不高。

这期间，集中土地出让市场也从民企主导转至市场化国央企和城投联合主导，到后来地方城投底价拿地的情况逐渐明显。

行业进入深度调整期，在资金压力和高拿地门槛的情况下，规模民营房企也更倾向于现金偿债而不是拿地扩张。

据统计，2021 年碧桂园、龙湖集团、融创中国在集中土地出让市场分别拿地32、61、67宗，但在2022年碧桂园、融创基本没有出手拿地，包括财务相对稳健的龙湖拿地决策也十分谨慎，拿地金额也较2021年下降了65%。

一名出险房企内部人士表示，后来公司出现流动性困难并不能归因于集中供地，主要还是对政策预判不够准，2021年高溢价拿地，“在拿和不拿都不行的情况下，只能选择拿，要保证先活下去。”



“两集中”已完成其历史任务。多名接受界面新闻采访的房企内部人士均认为，“两集中”政策通过集中供地，增加土地供应透明度，减少了房企非理性抢地的现象。“政策实施初期，部分城市地价涨幅明显放缓，土地市场热度得到有效抑制。”

“两集中”政策让拿地更公平，也加速了房地产行业的洗牌，财务稳健的房企在竞争中占据优势，政策促使房企从高杠杆、高周转模式向稳健经营转型。

一名混合型房企内部人士认为，“政策当时是为了大浪淘沙，降低结构性风险，避免企业再盲目冲规模，出现一个个‘小恒大’。很多高杠杆房企在政策压力下减少拿地，降低了行业整体风险。”

“现在，政策目标算是阶段性达成了。”

万亿土地专项债收储

2025年，行业重任是要“止跌回稳”。

楼市要止跌回稳，需要在供需两端一起发力。

“过去更多是在需求端发力，去年以来，供给端的政策力度也在不断加强。比如土地收储政策，有助于盘活前几年城投托底拿的土地，让他们能腾出手来轻装上阵，助力地方经济发展。”艾振强认为，这也是符合当前行业形势与时俱进的表现。

土地收储，已成为2025年房地产“稳投资”的重要举措。

自去年10月份财政部明确支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地之后，各地收储步伐加快。

今年两会政府工作报告再明确，要优化城市空间结构和土地利用方式，盘活存量用地，同时也指出，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。

报告强调，要通过盘活存量缓解供求关系，止住下跌预期，实现“止跌回稳”。

今年3月11日，自然资源部和财政部联合发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》，明确提出以单个土地储备项目（非单个地块）要求融资收益平衡，给予地方更大的灵活性。

 “土地收储是2025年专项债重要投向，将相关内容写入《政府工作报告》，也表明收储工作的重要性进一步提升。”中指研究院政策研究总监陈文静表示，政策面的细化推进有助于更好地优化土地资源配置，提高土地利用效率。

在中国银行研究院研究员叶银丹看来，专项债收储能够从源头上削减土地库存，遏制土地价格下滑趋势，避免开发商为了凑齐保交付所需资金而抛售手头土地，进而影响地价和房价的稳定。

根据中指研究院监测，截至今年3月10日，全国各地公示的拟使用专项债收回收购存量闲置土地的总量已超300宗，拟收储价格约500亿元，涉及广东、四川、吉林、江西等省。

专项债收储，广东走在最前面。

自2025年2月以来，包含广州、惠州、珠海等在内的广东省10余个城市先后发布专项债收储闲置土地的公告。其中，仅2月7日-9日三天，共有7城披露收储计划，涉及48宗地块。

据中指研究院统计，截至2025年2月11日，广东15个城市第一批拟使用专项债实施土地收储涉及土地161宗，用地面积超680万平方米，拟收购价格合计超350亿元。

这是自2024年11月自然资源部明确专项债资金收回收购存量闲置土地细则之后，全国首个大规模落地的案例。

据了解，在广东7个城市收储的48幅地块中，本地国企持有的项目占比显著。例如，珠海收储的14幅地块中，多数为地方国资平台或城投企业持有，通过专项债资金盘活，可缓解企业流动性压力，同时优化区域土地资源配置。

陈文静指出，预计未来各地将加快公示拟使用专项债回收存量闲置土地的地块清单，并加快专项债发行节奏，特别是“自审自发”试点地区发债节奏或更快。整体而言，专项债用于土地收储，尤其是收回收购闲置存量土地，对于“稳楼市”有着重要意义。

可以看出，无论是此前的“两集中”政策，还是如今的土地收储政策，都体现出土地在楼市发展中的核心地位。土地作为房地产市场的源头，其供应方式、资源配置效率以及政策调控力度，直接关系到楼市的稳定性和健康发展。

近年来，房地产行业环境发生重大变化，从高速增长转向高质量发展，从增量时代进入存量时代，从“房住不炒”到“止跌回稳”，土地政策作为房地产调控的重要手段，也在不断积极调整以适应新的市场环境。