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界面新闻编辑 | 刘海川
治安管理处罚法对未成年人的全链条治理力度空前。日前，十四届全国人大常委会第十六次会议表决通过《中华人民共和国治安管理处罚法》修订草案。新修订的治安管理处罚法，自2026年1月1日起施行。
该法曾于2005年8月28日经审议通过。如今，时隔近20年，这部实施以来首次“大修”的法律，历经三次审议、吸纳12万条社会意见，终以高票获得通过。据介绍，此次修订较为全面，条文数量从119条扩至144条，新增了多种违法行为类型，并完善了处罚程序方面的制度。
值得一提的是，强化未成年人犯罪预防和治理，是此次治安管理处罚法修订的重要内容之一。全国人大常委会刑法室负责人介绍，新修订的治安管理处罚法按照教育和处罚相结合原则，对未成年人违反治安管理相关规定作了进一步完善。
“新法有效填补了过去立法的空白与漏洞，增强了法律的实际操作性和适用性，为处理以往缺乏明确法律依据的情节提供了法律保障。同时，该法还着重强调了学校与社会各界在反对校园霸凌方面应承担的共同责任与使命，这一重要进步值得充分肯定。”中国政法大学刑事司法学院教授皮艺军向界面新闻表示。
不再“一放了之”，明确未成年人违法可拘留
近年来，低龄未成年人严重暴力犯罪案件呈现多发态势。据最高院2024年4月16日公布的涉妇女儿童案件情况显示，近三年来，未成年人违法犯罪数量总体呈上升趋势，2021年至2023年，人民法院共审结未成年人犯罪案件73178件，判处未成年人罪犯98426人，占同期全部刑事罪犯的2%至2.5%。
而本次新修订的治安管理处罚法在未成年人犯罪预防与治理方面作出了一系列规定。处罚层面，新法打破“未成年人违法不拘留”的惯例。
现行治安管理处罚法规定，14周岁至16周岁以及16周岁至18周岁初次违反治安管理的未成年人不执行行政拘留处罚。但在实践中，部分未成年人借此故意多次违法或实施情节严重的行为。
“最初制定上述条款的核心在于保护未成年人，通过辅之以预防未成年人犯罪法规定的教育矫治措施，避免未成年人在拘留所中被交叉感染，对其成长造成二次负面影响。然而，随着时代的发展，实践中有的未成年人故意利用未成年人的身份多次违反治安管理，仍屡教不改，这种刚性规定逐渐显现出灵活性不足等问题，未能充分考虑未成年人违法行为的实际情况和社会危害性。”华商律师事务所律师、华商全国教育与未成年人保护专业委员会副主任谈强告诉界面新闻。
对此，新法明确，对于14周岁至16周岁以及16周岁至18周岁初次违反治安管理，但情节严重、影响恶劣的，或者14周岁至16周岁一年内二次以上违反治安管理的，将依法执行拘留。这一调整，极大压缩了过往对一些违法未成年人“不予拘留”“一放了之”的范围。
皮艺军指出，这一改变遵循了国际上通行的“轻轻重重”原则，即对轻微、偶发的行为采取轻缓处理，而对情节严重、屡次违法的行为则加重处罚，甚至实行拘留及以上处分。
“这种区别处置的方式，既体现了对未成年人的特殊保护，又有利于对少年犯罪的有效治理。”皮艺军对界面新闻说。
不过，在后续执法环节，如何准确界定“情节严重”与“影响恶劣”将成为一大难题。谈强指出，尽管新法对此作出了原则性规定，但具体的操作标准仍有待进一步明确和细化。
“严格意义上讲，后续具体实施过程中，应该由全国人民代表大会常务委员会出台更为详尽的立法解释，或者由公安部制定具体的行政处罚的裁量标准，明确列举相关情形，从而提升法律的可操作性，避免执法的任意性。否则，容易产生不同执法人员对同一情况作出不同判断的情况，进而影响法律的有效实施。”谈强说。
北京市京师律师事务所工会主席、“法援护苗”未成年人法律服务基地负责人陈亮也对界面新闻表示，“情节恶劣”的认定标准较为模糊。比如，相同行为在不同地区认定存在差异。（如：多人围殴是否一律算“恶劣”？网络欺凌点击量达多少构成标准？）
对此，陈亮建议，可以从“行为性质、主观恶性、损害后果、社会影响”等多维度来进行考量。
此外，界面新闻还注意到，新法还新增听证程序，可能被执行拘留的未成年人和家长可以要求听证，公安机关启动听证程序，确保处罚决定有充分的事实和证据支持。
明确对“学生欺凌”行为进行处罚
近年来校园欺凌事件频发。然而，鉴于维护学校声誉和保障招生考虑，校方通常采取的做法是对欺凌者采取记过、停课等教育惩戒措施，试图将事情淡化。
此次新修订的治安管理处罚法，新增对“学生欺凌”行为的处理方式。新法明确，以殴打、侮辱、恐吓等方式实施学生欺凌的，公安机关应当依法给予治安管理处罚、采取相应矫治教育等措施。
同时还规定，学校不按规定报告或者处置严重学生欺凌或者其他侵害未成年学生的犯罪的，责令改正，建议有关部门对责任人员依法予以处分。
“此条例要求公安机关与学校联动处理校园欺凌，首次确立学校瞒报、处置失职的追责机制，强化了《中华人民共和国未成年人保护法》中‘多方协同’责任的落实。”陈亮表示。
事实上，界面新闻注意到，多起未成年人犯罪案例显示，其最初多源于轻微违法行为，但若未及时“惩戒”“挽救”，则易演变为严重刑事犯罪。
此前在2024年3月10日，河北省邯郸肥乡区北高镇张庄村3名初中生霸凌同学，随后将王某残忍杀害并将尸体掩埋在蔬菜大棚里。
同年12月30日，河北省邯郸市中级人民法院一审公开宣判，对被告人张某以故意杀人罪判处无期徒刑，剥夺政治权利终身；对被告人李某以故意杀人罪判处有期徒刑十二年；被告人马某依法不予刑事处罚。经专门教育指导委员会评估同意，相关公安机关和教育部门依法决定对马某进行专门矫治教育。
“学生欺凌的防治关键在于针对欺凌萌芽状态的早期干预，将欺凌行为扼杀在萌芽状态。”谈强指出，学生欺凌的发展通常分为三个阶段：一是欺凌者对被欺凌者进行身心攻击，被欺凌遭受痛苦的欺凌萌芽状态，如果此时不加以干预，可能会逐渐演变成标准欺凌；一旦定性为“标准欺凌”事件，教师应立即向学校进行汇报。学校应立即启动学生欺凌事件应急处置预案和处理流程，根据事件的严重程度确定应对方案，及时实施应对措施，防止事件后果的进一步扩大，否则将进一步扩大成严重欺凌事件，即进入第三个阶段。
“这也是我们一直强调学校和教师，在发现欺凌萌芽（疑似欺凌）时要迅速开展核查，如果发现属于标准欺凌，学校和教师负有强制报告的义务。这种强制报告义务，正是为了更好的防止学生欺凌的发生。”谈强说。
在联动治理校园欺凌方面，皮艺军则建议，政府与教育部门需将预防校园霸凌工作常态化，其重要程度应与日常教学工作一致。同时，他呼吁心理咨询机构等社会力量应主动介入，为未成年学生提供心理疏导服务。“实现有效预防的关键在于，学校必须构建起反对校园暴力的文化氛围。”
陈亮表示，可建立跨部门线索共享机制。如文化执法部门日常巡查中发现线索即时移交公安。此外还可以设立匿名举报平台。
陪酒、陪唱等有偿陪侍活动纳入治安管理处罚范畴
新法还明确加强了对组织、胁迫未成年人从事陪酒、陪唱等有偿陪侍行为的打击力度。
新法规定，对组织、胁迫未成年人在不适宜未成年人活动的经营场所从事有偿陪侍活动的，公安机关将依法从严惩处，视情节轻重处以罚款、拘留等行政处罚；构成犯罪的，将依法追究刑事责任。
陈亮表示，这是首次将“组织胁迫未成年人在娱乐场所从事有偿陪侍”明确纳入治安处罚范畴，与未成年人保护法禁止未成年人进入酒吧等场所的规定形成执法闭环，行为覆盖更全面。
界面新闻注意到，关于组织未成年人进行违反治安管理活动罪，刑法第二百六十二条之二的规定明确：“组织未成年人进行盗窃、诈骗、抢夺、敲诈勒索等违反治安管理活动的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”
此前在2023年2月24日，最高人民检察院印发第四十三批指导性案例，其中检例第173号“惩治组织未成年人进行违反治安管理活动犯罪综合司法保护案”提出，对组织未成年人在KTV等娱乐场所进行有偿陪侍的，检察机关应当以组织未成年人进行违反治安管理活动罪进行追诉。
不过，山东省烟台市人民检察院第七检察部主任王仲瑶等人在文章《组织未成年人有偿陪侍入罪相关证据审查标准辨析》中指出，对组织未成年人在娱乐场所进行有偿陪侍的行为，是否都可以认定为组织未成年人进行违反治安管理活动罪，还需要严格审查三大证据要素（娱乐场所认定；行为人主观“明知”认定；组织人数不应严格限制3人以上 ），做到具体案件具体分析。
关于行为人主观“明知”认定，王仲瑶表示，实践中行为人常辩解“不知被组织者是未成年人”，且部分未成年人不配合指证，导致认定主观故意困难。
谈及上述司法困境，陈亮也表示，首先，面临隐蔽取证难。陪侍活动多在封闭空间进行，未成年人常被威胁不敢举报。其次，“组织胁迫”认定难。部分未成年人因经济诱惑“自愿参与”，不好认定组织胁迫。
对此，王仲瑶建议，一是审查行为人是否“知道”或“应当知道”，如从身体发育等观察可能是未成年人仍组织有偿陪侍，应认定“明知”；二是审查行为人是否尽到充分、审慎注意义务，娱乐场所经营者、管理者招聘时应核实身份信息、知悉年龄。
谈强也表示，具体执行过程中，一方面要核实未成年人的年龄等基本状况，另一方面需要取得未成年人的证言证明有违法嫌疑人存在组织、胁迫等相关行为。在此过程中，应当注重对未成年人的保护和心理干预，避免未成年人受到二次伤害，可以考虑借鉴侵犯未成年人合法权益刑事案件中“一站式取证”的模式，根据实际执法情况逐步探索，在治安管理执法中加以推广和应用。
谈及未来新法的实施成效，谈强表示，新法的出台是对社会关切问题的积极回应，未来应持续关注新法的执行效果，根据法律实践，及时调整和完善相关条款，确保其能够更好地适应社会治理的需要。
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